我国公民知情权探析

　　[论文关键词]公民 知情权 宪法

　　[论文摘要]知情权是公民的一项基本权利，随着社会的发展，其地位越来越重要。在我国，由于种种原因，无论是在法律制度上，还是在社会实践中，对这项权利的保护却不尽如人意。因此，应创立一系列法律制度确保知情权的实现，这对丰富和发展我国公民的基本权利.促进依法治国进程都具有重要的现实意义。

　　随着社会信息化的发展，知情权在公民权利体系中的地位日益突出，知情权也日益为人们所关注。特别是2003年上半年我国出现的“非典事件”表明，知情权的缺失会给公民生活带来巨大的消极影响，由于不能及时了解与自身利益密切相关的重要情况，因而无法理性安排自己的生活，不能很好地维护自己的权利和利益，甚至会遭受重大的人身和财产损失。所以，构建与完善知情权的保障机制，确保公民知情权的实现，已成为当前必须解决的一个重要课题。

　　一、我国公民知情权保护现状

　　知情权，或称“了解权”、“知悉权”、“知的权利”，有着丰富的内涵。广义的知情权，是指公民、法人或其他组织依法享有的，要求义务人公开一定的信息的权利和在法律允许的范围内获取各类信息的自由。狭义上的知情权，即知政权，是指公民、法人或其他组织对国家机关掌握信息享有了解的权利。在现代社会，知情权是公民从事政治、经济、文化和个人生活的一个必要条件，是公民享有权利和履行义务的前提。尽管早在党的十三大报告中，我们党就提出实行政务公开制度，提高政府机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论，而且在实践中也采取了一些旨在保障公民知情权的措施，然而，这些行政实践，并没有成为普遍制度，更缺乏宪法和法律的规范，无法保障公民知情权的充分实现。具体而言，当前我国公民知情权的缺失主要表现在以下几个方面。

　　第一，宪法对公民的知情权缺乏明确的规定，知情权至今仍然不被作为一项基本权利看待。有学者认为，我国宪法对知情权有隐含性的规定，川是一项隐含权，因而不能说我国宪法对知情权没有规定。对此，我们认为，一方面，在现代社会，知情权是公民的一项基本权利，作为国家根本法的宪法，理应明确地确认，而不能采用推论、隐含方法推导基本权利或像非基本权利那样采用“不禁止即自由”的理论来对待，因为这样不能确立起知情权应有的法律地位，会使这项权利的保护极其脆弱;另一方面，在我国这样一个缺乏法治传统，暂时还没有形成完备的法治观念的社会中，隐含的知情权很容易被人们所忽视。

　　第二，法律、法规中有一些有关知情权的零散规定，但尚未形成系统的保护体系。当前，随着我国法律的不断健全，涉及公民知情权的法律、法规陆续颁布实施，如《消费者权益保护法》第8条关于消费者知情权的规定，《医疗事故处理办法》第IO条关于病人及其家属有权复印病历的规定，《证券法》中关于股份公司披露信息义务、股民获知经营信息权利的规定，《价格法》中关于涉及国计民生行业的价格调整的信息披露的规定等。这些法律、法规是集合我们理解和评价我国公民知情权法制建设实际情况的重要依据，从中我们可以看出，尽管这些规定一定程度上确认了公民知情权的存在及保护，但它们散布于行政法、民法、经济法等部门法体系中，不仅法律位阶低，而且缺乏系统性、全面性，距离法治社会保障公民权利的要求还相距甚远。

　　第三，实践中存在着大量侵犯公民知情权的现象。首先，在法律对知情权无明文规定的情况下，许多部门在处理涉及公民利益的行为时实行信息封锁。例如.一些政府对农村土地进行征用本是公开行为，然而，对于补偿费的数额和标准，被征地农民却一无所知，即使去问也不被告知，结果经常出现许多被征地农民既丧失了土地，又无法获得补偿或补偿少得可怜的现象、从而对公民的权益造成损害。其次，即便在法律对知情权有规定的情形下，在实践中也经常贯彻、执行不利。实践中，一些行政机关和领导干部往往把信息公开看成是由自己决定的权力，而不是必须依法履行的义务。他们认为，公开的内容、范围、程度、时限、对象等等的主动权，都掌握在行政机关和领导人手里，听由自己裁量，而不是按照法律、法规的规定，履行职责。例如，法律规定了某些立法、决策必须事先经过听证，而有些机关在作出关系利益相关人的重要决定时，却不经听证程序。更有甚者，有的基层干部为了掩盖其愚弄、欺骗乃至掠夺群众的不法行为，竟然故意封锁党和国家为民谋福利的政策、法律(如有关减轻农民负担的规定)，不让老百姓知道。

　　二、知情权保护滞后的原因

　　第一，传统政治文化的影响深远，民众的权利意识普通医乏。在西方国家，当询问权利是那里来的，多数人会立即回答说权利是生来就有的，并认为政府立法授予公民权利并不是什么恩赐，而只是对人们天赋权利的确认。在我们国家，多数人则持相反的看法，认为权利是政府赋予的，不是生来就有的。这种认识上的不同折射出两者观念上的差异:前者反映出的是一种主动的权利意识，后者反映出的是一种被动的、虚无的权利意识。于是，社会生活中也就有了这样的不同:在西方的历史上，人们根据利益和意志自由的需要，向政府提出自己的要求。这些要求得到政府法律认可.便成为一种法定权利，自然权利变成法定权利往往是人们主动要求的结果。,2}a}，以知情权为例，美国曾在20世纪五六十年代兴起了广泛的“知情权运动”，对知情权的普及与发展起到了非同小可的作用。但在我国，对于权利，人们没有主动追求，只知被动承受，一些群众还没有摆脱“民不与官争”、“多一事不如少一事”的思想禁锢，即使自己的合法权益受到违法或不当行政行为的侵害，也不敢主张自己的权利。尽管改革开放以来，鉴于“文革”期间无视权利、践踏权利的痛苦经历，人们开始迫切地呼唤民主和法制，但仍然还没有形成主动追求权利的习惯。

　　第二，传统的行政管理片面强调政府的管理性和公民的服从性，政府与公民的地位是不平等的。两千多年的封建专制政体与脱胎于前苏联的高度集权的行政管理体制对政府与公民的关系产生了深刻的影响。由于一直以来片面强调政府管理的权威性，忽视公民的权利(包括知情权)和需要，同时又缺乏有效的外部制度设计来规范政府与公民的关系，致使公民的知情权被悠意、任意行政侵犯的现象时有发生。某些政府官员至今还保留着封建残余思想，如“官本位”、“官贵民贱”、“权力本位”，没有平等的民主意识，漠视公民的知情权。有些领导干部“防民”意识强烈，怕将政策的失误及其遭致的损失后果、党政干部的违法及腐败丑行等公之于众会产生“副作用”，不准公开曝光。这实际上是不相信人民群众的辨别力，结果反而是包庇和助长了腐败。随着行政管理的范围不断扩大，为了确保行政效率，法律赋予政府的自由裁量权也随之增加，行政权的膨胀更易加重问题的严重性。

　　第三，政府与公民之间缺乏有效的信息沟通渠道，公民既缺乏表达知情要求的畅通渠道，又缺乏实现知情权的保障机制。政府与公民的传统信息沟通方式以单向为主，即政府主要是以法律、法规、规章、行政命令、文件等形式自上而下地向公民传达政府的相关信息，而公民对政府信息的反馈以及向政府输出信息的渠道比较少，且效果不理想。例如，公民向政府表达自己的利益要求(包括知情要求)最直接的渠道是信访，公民信访的效果取决于信访机构的行政效率。而在实际操作中，信访的效果常常不尽如人意，表现为时间长、效率低、过于被动，难以应付有着各种各样利益要求的公民所反映的方方面面的问题，这也是很多公民不愿意通过这个渠道来表达自己知情要求的主要原因。公民向政府表达知情要求的间接渠道是传统的大众传媒。虽然大众传媒能够快速、准确地反映公民的利益和要求，但是，能否真正引起政府的注意以及作出相应的反馈，往往取决于政府本身。在公民缺乏表达知情要求的畅通渠道的情况下，政府又没有构建一定的保障机制以满足公民的知情要求.这样一来，公民的知情权就难以实现，而只能被动地接收政府输出的信息。

　　第四，公开与保密的界限不清，政府把许多本该公开的信息、资料纳入保密的范围，限制了公民的知情权。建立严格的保密制度，是维护国家安全、社会稳定和公共利益的有效保证。然而，政府在设立完备的保密系统的同时，容易混淆公开与保密的界限，把许多本该向公民公开的信J息、资料也纳人了保密的范畴，进行封闭式的管理，缩小公民知情的范围。我国目前施行的相关法律，是1988年制定的《保守国家秘密法》。这部法律规定了范围广泛的保密事项和严格的保密制度，却没有规定保密争议的解决方式。相反，它要求，对是否属于国家秘密不明确的事项，在特定机关确定前，应当“先行采取保密措施”。根据一些细则规定，在法定的保密事项以外，还有“不属于国家秘密但又不宜公开”因而“未经批准不得擅自扩散”的内部事项。于是.某些法规的草案，大量的登记资料、调查结果、统计数字，都被盖上“保密”的印戳。很多时候，当我们前去行政机关了解情况的时候，得到的均是类似于“这是机密.不能外传”式的答复。

　　三、构建、完善知情权的保障机制

　　我国宪法、法律对知情权规定的缺失，随着社会信息化的进一步发展，其弊端会越来越大。现实发展迫切需要我国宪法、法律必须以积极的态度对知情权作出回应，将公民知情权上升为基本权利.以宪法条文的形式明确规定下来。同时，通过一系列具体的制度建设，确保公民的知情权得以充分实现。

　　第一，确立公民知情权的宪法地位。基本权利由宪法加以规定，这已是宪法文化经过二百多年的沉淀后形成的常识。只有宪法才能使知情权名正言顺，将知情权作为一项重要的基本权利在宪法中确认下来，这是解决知情权问题首要和关键的环节。首先，这是由公民知情权的基础性地位决定的。知情权在公民权利体系中的作用日益突出，许多公民权利的运行与实现，皆以“知情”为前提。例如，不了解有关的政治信息，公民的平等权，选举权、批评权、建议权、民主管理权等法定权利和自由便难以充分实现。可以说，知情权是其他权利的基础，没有知情权明确的宪法地位，是不利于其他权利实现的。其次，从公民权利与国家权力的关系上看，宪法应确认知情权。公民权利与国家权力的关系是宪法关系最基本的内容。基本权利具有排斥权力干涉的特征，只有将知情权在宪法中明确规定，才能(至少从理论上能)保障不受国家权力的恣意干涉再次，知情权由宪法加以规定能够顺应我国人权保护的趋势。近年来，中国先后加入了多项国际人权公约，并签署了《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》。作为缔约国，中国必将履行两个人权公约所设定的国家义务。知情权作为《世界人权宣言》和《公民权利与政治权利国际公约》所规定的一项基本人权.在我国理应得到宪法的确认和保护。

　　第二，构建与完善知情权的实现制度。公民知情权作为宪法的基本权利，是一种抽象性的权利，要真正使其得到保障就必须使其具体化，通过相关法律制度的建设，使其最终得以实现。西方许多国家在意识到知情权的重要意义的同时，都比较重视知情权制度的立法工作，其中美国的知情权制度比较发达，信息公开的法律比较多，如1966年制定的《情报自由法》、1972年制定的《咨询委员会法》、1974年制定的《隐私权法》以及1976年制定的《阳光下的政府法》等。这些法律都从不同的角度保障公民知情权的有效实现，给我们提供了很好的借鉴。我国必须加快建立知情权制度，制定一部符合中国国情的《政府信息公开法》。笔者认为.我们可以先对目前国内的现行立法进行全面的归纳总结，将各个法律部门所包含的涉及知情权的法律条款甄选出来，搞清楚目前立法存在哪些问题，然后根据现实情况，吸取和借鉴国外知情权理论和立法中的积极成果，建立起符合我国国情的知情权法律体系。

　　第三，创立公民知情权的救济机制“无救济即无权利。”知情权的实现，必然要有具体的权利救济制度予以保障。笔者认为，根据公民知情权的宪法地位以及我国的宪政现状，对公民知情权的救济途径可以从两个层次来建构。首先，我们应建立公民知情权的宪法诉讼制度。随着现代法治的发展，宪政秩序的建立，宪法司法化已成为现代民主法治国家宪法权利保障制度发展的必然趋势。公民知情权作为宪法确立的一项公民基本权利，理应成为宪法救济的对象，也是体现对公民基本权利的尊重与保护。当然，我国目前还没有宪法诉讼这种制度，但我们应该有前瞻性，顺应宪法司法化的大趋势，确立宪法诉讼理念，给予公民知情权以宪法层面的保障。其次，鉴于公民知情权的实现在目前不能切实有效地依托宪法诉讼的局面，有必要寻求当前切实可行的实在制度的救济，其中加强和完善与公民知情权最为密切的行政诉讼制度是可行的。因为从狭义的公民知情权来看，涉及到的更多的是政府与公民之间的利益冲突，引起更多的不是宪法诉讼而是行政诉讼，通过行政诉讼能给公民知情权提供现实的保护。